PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº __, DE __ DE SETEMBRO
DE 2013
Altera os arts. 21, 24 e 144 da Constituição; acrescenta os
arts. 143-A, 144-A e 144-B, reestrutura o modelo de segurança pública a partir
da desmilitarização do modelo policial.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos
termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda
ao texto constitucional:
Art. 1º O art. 21 da
Constituição passa a vigorar acrescido dos seguintes incisos XXVI e XXVII; o
inciso XVI do art. 24 passa a vigorar com a seguinte redação, acrescendo-se o
inciso XVII:
“Art.
21.........................................................................................................
.................................................................................................................................
XXVI – estabelecer princípios e diretrizes para a segurança
pública, inclusive quanto à produção de dados criminais e prisionais, à gestão
do conhecimento e à formação dos profissionais, e para a criação e o
funcionamento, nos órgãos de segurança pública, de mecanismos de participação
social e promoção da transparência; e
XXVII – apoiar os Estados e municípios na provisão da
segurança pública”.
“Art.
24........................................................................................................
.................................................................................................................................
XVI – organização dos órgãos de segurança pública; e
SF/13446.31391-07
XVII – garantias, direitos e deveres dos servidores da
segurança pública”
(NR).
Art. 2º A
Constituição passa a vigorar acrescida do seguinte art. 143-A, ao Capítulo III
– Da Segurança Pública:
“CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 143-A. A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública
democrática e para a garantia dos direitos dos cidadãos, inclusive a
incolumidade das pessoas e do patrimônio, observados os seguintes princípios:
I - atuação isonômica
em relação a todos os cidadãos, inclusive quanto à distribuição espacial da
provisão de segurança pública;
II - valorização de
estratégias de prevenção do crime e da violência;
III - valorização dos
profissionais da segurança pública;
IV – garantia de funcionamento
de mecanismos controle social e de promoção da transparência; e
V – prevenção e fiscalização efetivas de abusos e ilícitos
cometidos por profissionais de segurança pública.
Parágrafo único. A fim de prover segurança pública, o Estado
deverá organizar polícias, órgãos de natureza civil, cuja função é garantir os
direitos dos cidadãos, e que poderão recorrer ao uso comedido da força, segundo
a proporcionalidade e a razoabilidade, devendo atuar ostensiva e
preventivamente, investigando e realizando a persecução criminal”.
Art. 3º O Art. 144 da
Constituição passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 144. A segurança pública será provida, no âmbito da
União, por meio dos seguintes órgãos, além daqueles previstos em lei:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal; e
III - polícia ferroviária federal.
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão
permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira única,
destina-se a:
......................................................................................................................
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira única, destina-se, na
forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira única, destina-se, na
forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
§ 4º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos
órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência
de suas atividades.
§ 5º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos
órgãos relacionados neste artigo e nos arts. 144-A e 144-B será fixada na forma
do § 4º do art. 39.
§ 6º No exercício da atribuição prevista no art. 21, XXVI, a
União deverá avaliar e autorizar o funcionamento e estabelecer parâmetros para
instituições de ensino que realizem a formação de profissionais de segurança
pública” (NR).
Art. 4º A
Constituição passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 144-A e 144- B:
“Art. 144-A. A segurança pública será provida, no âmbito dos
Estados e Distrito Federal e dos municípios, por meio de polícias e corpos de
bombeiros.
§ 1º Todo órgão policial deverá se organizar em ciclo
completo, responsabilizando-se cumulativamente pelas tarefas ostensivas,
preventivas, investigativas e de persecução criminal.
§ 2º Todo órgão policial deverá se organizar por carreira
única.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal terão autonomia para
estruturar seus órgãos de segurança pública, inclusive quanto à definição da
responsabilidade do município, observado o disposto nesta Constituição, podendo
organizar suas polícias a partir da definição de responsabilidades sobre
territórios ou sobre infrações penais.
§ 4º Conforme o caso, as polícias estaduais, os corpos de
bombeiros, as polícias metropolitanas e as polícias regionais subordinam-se aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; as polícias
municipais e as polícias submunicipais subordinam-se ao Prefeito do município.
§ 5º Aos corpos de bombeiros, além das atribuições definidas
em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil”.
“Art. 144-B. O controle externo da atividade policial será
exercido, paralelamente ao disposto no art. 129, VII, por meio de Ouvidoria
Externa, constituída no âmbito de cada órgão policial previsto nos arts. 144 e
144-A, dotada de autonomia orçamentária e funcional, incumbida do controle da
atuação do órgão policial e do cumprimento dos deveres funcionais de seus
profissionais e das seguintes atribuições, além daquelas previstas em lei:
I – requisitar esclarecimentos do órgão policial e dos
demais órgãos de segurança pública;
II – avaliar a atuação do órgão policial, propondo
providências administrativas ou medidas necessárias ao aperfeiçoamento de suas
atividades;
III – zelar pela integração e compartilhamento de
informações entre os órgãos de segurança pública e pela ênfase no caráter
preventivo da atividade policial;
IV – suspender a prática, pelo órgão policial, de
procedimentos comprovadamente incompatíveis com uma atuação humanizada e
democrática dos órgãos policiais;
V – receber e conhecer das reclamações contra profissionais
integrantes do órgão policial, sem prejuízo da competência disciplinar e
correcional das instâncias internas, podendo aplicar sanções administrativas,
inclusive a remoção, a disponibilidade ou a demissão do cargo, assegurada ampla
defesa;
VI – representar ao Ministério Público, no caso de crime
contra a administração pública ou de abuso de autoridade; e
VII – elaborar anualmente relatório sobre a situação da
segurança pública em sua região, a atuação do órgão policial de sua competência
e dos demais órgãos de segurança pública, bem como sobre as atividades que
desenvolver, incluindo as denúncias recebidas e as decisões proferidas.
Parágrafo único. A Ouvidoria Externa será dirigida por
Ouvidor-Geral, nomeado, entre cidadãos de reputação ilibada e notória atuação
na área de segurança pública, não integrante de carreira policial, para mandato
de 02 (dois) anos, vedada qualquer recondução, pelo Governador do Estado ou do
Distrito
Federal, ou pelo Prefeito do município, conforme o caso, a
partir de consulta pública, garantida a participação da sociedade civil
inclusive na apresentação de candidaturas, nos termos da lei”.
Art. 5º Ficam preservados todos os direitos, inclusive
aqueles de caráter remuneratório e previdenciário, dos profissionais de
segurança pública, civis ou militares, integrantes dos órgãos de segurança
pública objeto da presente Emenda à Constituição à época de sua
promulgação.
Art. 6º O município
poderá, observado o disposto no art. 144-A da Constituição, converter sua
guarda municipal, constituída até a data de promulgação da presente Emenda à
Constituição, em polícia municipal, mediante ampla reestruturação e adequado
processo de qualificação de seus profissionais, conforme parâmetros
estabelecidos em lei.
Art. 7º O Estado ou
Distrito Federal poderá, na estruturação de que trata o § 3º do art. 144-A da
Constituição, definir a responsabilidade das polícias:
I – sobre o território, considerando a divisão de
atribuições pelo conjunto do Estado, regiões metropolitanas, outras regiões do
Estado, municípios ou áreas submunicipais; e
II – sobre grupos de infração penal, tais como infrações de
menor potencial ofensivo ou crimes praticados por organizações criminosas,
sendo vedada a repetição de infrações penais entre as polícias.
Art. 8º Os servidores
integrantes dos órgãos que forem objeto da exigência de carreira única,
prevista na presente Emenda à Constituição, poderão ingressar na referida
carreira, mediante concurso interno de provas e títulos, na forma da lei.
Art. 9º A União, os
Estados e o Distrito Federal e os municípios terão o prazo de máximo de seis
anos para implementar o disposto na presente Emenda à Constituição.
Art. 10 Esta Emenda à Constituição entra em vigor na data de
sua publicação.
JUSTIFICATIVA
1. A segurança
pública vive uma crise permanente. Os dados são estarrecedores (1) e marcados
pelo signo da desigualdade, em detrimento dos grupos sociais mais vulneráveis.
Nas últimas décadas o Brasil mudou, mas o campo da segurança pública permaneceu
congelado no tempo, prisioneiro da herança legada pela ditadura. Não obstante
alguns inegáveis avanços, mantemos ainda nossos pés no pântano das execuções
extrajudiciais, da tortura, da traição aos direitos humanos e da aplicação
seletiva das leis.
2. Os Estados que se
dispõem a mudar e modernizar-se, valorizando os policiais, transformando e
democratizando as relações das instituições com a sociedade, não conseguem ir
além de alguns passos tímidos, porque a Constituição federal impôs um formato
único, inflexível, reconhecidamente ineficaz e irracional.
3. Assim, os vícios
da arquitetura constitucional da segurança pública contribuem para o quadro
calamitoso dessa área no País. O ciclo da atividade policial é fracionado – as
tarefas de policiamento ostensivo, prevenindo delitos, e de investigação de
crimes são distribuídas a órgãos diferentes (2). A função de policiar as ruas é
exclusiva de uma estrutura militarizada, força de reserva do Exército - a
Polícia Militar -, formada, treinada e organizada para combater o inimigo, e
não para proteger o cidadão. A União tem responsabilidades diminutas, salvo em
situações excepcionais; o município - ente federado crescentemente relevante
nas demais polícias sociais (como educação, saúde e assistência social) - é
praticamente esquecido e os Estados concentram a maior carga de
responsabilidades.
4. A solução aqui
proposta, de profunda refundação do sistema de segurança pública, e do modelo
policial em particular, busca a redefinição do papel das polícias e das
responsabilidades federativas nesta área, a partir da transferência aos Estados
da autoridade para definir o modelo policial. Mas o faz sem descuidar de
algumas diretrizes fundamentais, consagradas por importantes referências nessa
área (3), para a garantia de uma transformação verdadeiramente democrática das
polícias, e evitando o risco de descoordenação e desarticulação:
A. Desmilitarização das polícias: implica reestruturação
profunda da instituição policial, no caso, da atual Polícia Militar,
reorganizando-a, seja quanto à divisão interna de funções, seja na formação e
treinamento dos policiais, seja nas normas que regem seu trabalho, para
transformar radicalmente o padrão de atuação da instituição. Sem prejuízo da
hierarquia inerente a qualquer organização, a excessiva rigidez das Polícias
Militares deve ser substituída por maior autonomia para o policial, acompanhada
de maior controle social e transparência. O policial deve se relacionar com a
sociedade a fim de se tornar um microgestor confiável da segurança pública
naquele território, responsivo e permeável às demandas dos cidadãos. Esta
transformação, evidentemente, deve ser acompanhada de valorização destes
profissionais, inclusive remuneratória.
B. Exigência de ciclo completo: a autonomia para os Estados
definirem seu modelo policial não implica a faculdade de fracionar a atividade
ostensivo/preventiva (hoje atribuída às Polícias Militares) da atividade
investigativa (hoje atribuída às Polícias Civis). Necessariamente, toda
instituição policial deve ter caráter ostensivo e investigativo. A
diferenciação de atribuições deve se dar não em relação às fases do ciclo policial,
mas sobre o território ou sobre grupos de infrações penais (para maior clareza
quanto às opções à disposição do Estado, vide a partir do item 8, infra).
C. Definição constitucional de polícia: a polícia é definida
como instituição de natureza civil que se destina a proteger os direitos dos
cidadãos e a preservar a ordem pública democrática, a partir do uso comedido e
proporcional da força. Esta definição supre lacuna da Constituição, e constitui
a pedra angular de um sistema de segurança pública democrático e garantidor das
liberdades públicas. Ademais, a proposta fixa princípios fundamentais que
deverão reger a segurança pública.
D. Valorização do município na provisão da segurança
pública: o município é incluído entre os entes responsáveis pela segurança
pública, podendo, a depender da decisão tomada em nível estadual, instituir
polícias em nível local (para maior clareza quanto aos modelos possíveis para o
Estado, vide a partir do item 8, infra).
E. Aumento da participação da União: em áreas críticas para
a segurança pública, que se ressentem de maior padronização e uniformização em
nível nacional, a União deverá estabelecer diretrizes gerais. É o caso da
gestão e do compartilhamento de informações, da produção de dados criminais e
prisionais, além da criação e funcionamento de mecanismos de controle social e
promoção da transparência. Na formação policial, a União deverá avaliar e
autorizar o funcionamento de instituições de ensino que atuem na área, a fim de
garantir níveis adequados de qualidade e a conformidade a uma perspectiva
democrática de segurança pública.
F. Instituição de mecanismos de transparência e controle
externo dos órgãos policiais: em cada órgão policial deverá ser instituída
Ouvidoria Externa com autonomia funcional e administrativa, dirigida por
Ouvidor-Geral com independência e mandato fixo. A Ouvidoria terá competência
regulamentar (para dispor sobre procedimentos de atuação dos policiais,
suspender a execução de procedimentos inadequados, e avaliar e monitorar suas atividades)
e disciplinar (para receber e processar reclamações e denúncias contra abusos
cometidos por profissionais de segurança pública, podendo decidir, inclusive,
pela demissão do cargo).
G. Exigência de carreira única por instituição policial: a existência
de duplicidade de carreiras, com estatura distinta, nas diversas instituições
policiais, é reconhecidamente causadora de graves conflitos internos e
ineficiências. A proposta avança ao propor a carreira única por instituição
policial. É preciso registrar que essa medida não é incompatível com o
princípio hierárquico ou com o estabelecimento de gradação interna à carreira,
que permita a ascensão do profissional, mediante adequada capacitação e
formação, a partir de instrumentos meritocráticos.
5. Evidentemente, tal
processo de transformação exige implementação cuidadosa, com participação e
monitoramento intensos por parte da sociedade civil e rigoroso respeito aos
direitos adquiridos dos profissionais de segurança pública. Assim, nas
disposições transitórias da Emenda garantimos a preservação dos direitos, sendo
a ampla participação social inerente a todo o processo.
6. Resguardadas essas
diretrizes fundamentais, e que garantem o potencial transformador desta
proposta, os Estados deverão decidir se promoverão o ciclo completo do trabalho
policial, a desmilitarização e a carreira única (no âmbito de cada instituição)
reorganizando as instituições policiais (as atuais polícias estaduais, a
Polícia Civil e a Polícia Militar) segundo atribuição de responsabilidade sobre
território ou sobre grupos de infração penal.
7. Esta autonomia
regulada implica grande variedade de modelos à disposição dos Estados. Com
isso, reconhecemos a complexidade nacional do problema, cuja fonte é a
extraordinária diferença entre regiões, Estados e até mesmo municípios da
Federação brasileira.
8. Passamos, assim, a
descrever as alternativas à disposição dos Estados.
9. Se a referência
for o território, as novas polícias nos estados de ciclo completo e carreira
única poderão ser:
A. Polícia Unificada Civil Estadual. Nesse caso, uma polícia
unificada é responsável pela provisão de segurança pública a toda a população
do estado, cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas
funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas, investigativas e de
persecução criminal.
B. Polícia Metropolitana (sempre civil e de ciclo completo).
Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de
segurança pública à população da região metropolitana daquele estado. Nessa
hipótese, uma polícia unificada civil estadual será responsável pela provisão
de segurança pública à população dos municípios do estado em questão não
atendidos pela ou pelas polícias metropolitanas.
C. Polícia Municipal (sempre civil e de ciclo completo).
Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é responsável pela provisão de
segurança pública à população de um, de alguns ou de todos os municípios do
estado em questão. O critério da decisão será escolhido pelo Estado. Exemplos:
pode ser a escala demográfica (privilegiando, por exemplo, apenas a capital ou
os municípios cujas populações excedam 500 mil habitantes, etc...), pode ser o
histórico da criminalidade ou pode ser generalizada, aplicando-se a todos os
municípios do Estado em pauta. A decisão de criar polícia municipal envolve a
definição de fonte de receita compatível com a magnitude das novas
responsabilidades orçamentárias.
D. Polícia Distrital ou Submunicipal ou seja, de área
interna ao município. Nesse caso, uma polícia civil de ciclo completo é
responsável pela provisão de segurança pública à população de um distrito ou
uma área interna ao município. Assim, uma cidade pode criar várias polícias
locais e uma polícia municipal responsável pelas áreas não cobertas pelas
polícias locais.
10. As objeções mais
frequentes à reorganização sobre o território diz respeito à quantidade de
polícias. Neste particular, é preciso ressaltar que não é o número que produz
fragmentação e descoordenação. Havendo diretrizes nacionais e controle de
qualidade na formação dos profissionais, na gestão do conhecimento e em outros
setores, a tendência é que haja integração na multiplicidade. As virtudes de
mais e menores polícias são evidentes: controle externo, transparência,
aferição da eficiência, participação da sociedade, poder exemplar indutor das
boas práticas, via comparação. Outra crítica comum diz respeito à suposta
incompatibilidade deste modelo com a divisão do trabalho judiciário e sua
distribuição territorial (que apenas reconhece União e Estados). A crítica não
procede, pois as polícias – Metropolitanas e Submunicipais, por exemplo –
deverão encaminhar seus procedimentos às respectivas instâncias judiciais
estaduais.
11. Se a referência forem
os grupos de infração penal, as novas polícias nos estados de ciclo completo e
carreira única poderão ser, por exemplo:
A. Polícia Unificada Civil Estadual responsável por prevenir
e investigar crimes de pequeno potencial ofensivo. Nesse caso, uma polícia
unificada provê segurança pública na esfera infracional em relação a toda a
população do estado, cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de
suas funções, envolvendo as atividades ostensivo/preventivas, investigativas e
de persecução criminal ou responsabilização.
B. Polícia Unificada Civil Estadual responsável por
prevenir, investigar e dar início à persecução criminal dos suspeitos de
participar do crime organizado. Nesse caso, uma polícia unificada provê
segurança pública na esfera criminal referida a toda a população do estado,
cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções,
envolvendo as atividades ostensivo/preventivas (aquelas pertinentes nos casos
de crime organizado), investigativas e de persecução criminal.
C. Polícia Unificada Civil Estadual responsável por
prevenir, investigar e dar início à persecução criminal dos suspeitos de
participar dos demais tipos de crime. Nesse caso, uma polícia unificada provê
segurança pública na esfera criminal referida a toda a população do estado,
cobrindo todo seu território, por meio do cumprimento de suas funções,
envolvendo as atividades ostensivo/preventivas, investigativas e de persecução
criminal.
12. Por outro lado,
combinando-se os dois critérios de divisão das atribuições das polícias sobre o
território e sobre grupos de infrações penais, temos um elevado número de
alternativas, dentre as quais destacamos, apenas a título exemplificativo:
A. Polícia Municipal (sempre civil e de ciclo completo)
responsável por atuar apenas contra crimes de pequeno potencial ofensivo, em um
município do Estado, em alguns deles ou em todos.
B. Polícia Unificada
Civil Estadual. Uma polícia unificada é responsável pela provisão de segurança
pública a toda a população do estado, cobrindo todo seu território, atuando
contra todo tipo de criminalidade e infração, exceto os crimes de pequeno
potencial ofensivo ou infrações nos municípios onde houver uma polícia
municipal com esta incumbência específica.
13. Por que adotar um
modelo federativo e diversificado, aberto ao experimentalismo e à pluralidade
de iniciativas? Porque as realidades regionais, estaduais e até municipais são
diferentes. Como adotar no Amazonas a solução organizacional que melhor serve a
São Paulo e vice versa? Além disso, a ousadia criativa de um Estado pode
inspirar outras unidades da federação a seguir a mesma linha ou buscar a sua
própria, aprendendo com erros e acertos eventualmente já passíveis de
observação alhures.
14. A diversidade será
salutar, pois a presente proposta estabelece diretrizes fundamentais em nível
nacional (referidas no item 4, supra), graças às quais a multiplicidade será
sinônimo de riqueza e não de dispersão e desintegração. Hoje, temos o pior dos
dois mundos: uma camisa de força nacional, ditada pelo artigo 144 da
Constituição, e a babel na formação, na informação, na gestão e na desejável e
ainda inviável, salvo excepcionalmente, cooperação e integração sistêmica.
15. Acreditamos
oferecer uma solução de profunda reestruturação de nosso sistema de segurança
pública, para a transformação radical de nossas polícias. A partir da
desmilitarização da Polícia Militar e da repactuação das responsabilidades
federativas na área, bem como da garantia do ciclo policial completo e da
exigência de carreira única por instituição policial, pretende-se criar as
condições para que a provisão da segurança pública se dê de forma mais
humanizada e mais isonômica em relação a todos os cidadãos, rompendo, assim,
com o quadro dramático da segurança pública no País.
*1 Para citar apenas as estatísticas mais representativas, o
país continua estacionado na faixa dos 25 a 27 homicídios dolosos por 100 mil
habitantes. Em termos absolutos, os 50 mil casos por ano correspondem a um nada
honroso segundo lugar mundial. Temos a terceira maior população carcerária do
mundo (e a que mais cresce), com aproximadamente 540 mil presos; e, ao mesmo
tempo, elevada impunidade (com uma média de 8% dos homicídios dolosos
investigados com êxito).
*2 Ciclo completo é a expressão técnica que descreve o
conjunto das atividades realizadas pelas polícias, isto é, o trabalho
ostensivo/preventivo (atualmente a cargo da Polícia Militar), investigativo e
de persecução criminal (atualmente a cargo da Polícia Civil).
*3 A desmilitarização, o ciclo policial completo e o
controle social e a transparência sobre a atuação das polícias são as questões
mais frequentes apontadas pela literatura especializada, por movimentos
organizados na área de segurança pública e por organismos internacionais,
dentre os quais destacamos: i) Carta de Cuiabá, documento aprovado pelo Fórum
Brasileiro de Segurança Pública (disponível no sítio
http://www2.forumseguranca.org.br/); ii) artigo “Arquitetura institucional da
segurança pública no Brasil: três propostas de reforma constitucional”, por
Luiz Eduardo Soares (http://www.luizeduardosoares.com/?p=997); iii) relatório
do Conselho de Direitos Humanos da ONU, de julho de 2012, recomendando a
desmilitarização da polícia (http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A-HRC-21-
11_en.pdf, p. 18), cuja recusa o Governo Brasileiro atribuiu justamente à
arquitetura constitucional
(http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A.HRC.21.11.Add.1_
en.pdf, p. 04).
LINDBERGH FARIAS
Senador da República
